Система раннего оповещения

29.03.17

Юрий Лаптев

председатель Контрольно-счётной палаты Кировской области

Председатель Контрольно-счётной палаты Кировской области – о долгах, хирургическом комплексе, проектном управлении и встрече с вр.и.о.

О бюджете

Контроль над формированием и исполнением бюджета Кировской области всегда был одной из первостепенных задач нашей Контрольно-счётной палаты. И здесь важно понимать, что сложности с бюджетом, о которых сейчас так много говорят, возникли не сегодня, а наблюдаются на протяжении уже нескольких последних лет.

Мы неоднократно обращали внимание на три тревожные тенденции. Это, во-первых, недостаточная точность прогнозирования показателей при планировании доходов. Во-вторых – ненадлежащее качество управления финансами и имуществом со стороны участников бюджетного процесса. И, наконец, рост долговой нагрузки областного бюджета.

Итогом этой рискованной долговой политики стало то, что область оказалась неспособна продолжать активную реализацию целого ряда инвестиционных проектов. Так, на государственную программу газификации в 2017 году планировалось 825 миллионов рублей, а в бюджете не заложено ничего. На самый крупный незавершённый объект – дорогу «Опарино-Альмеж» – вместо 816 миллионов не выделено ни копейки.

Причём, заметьте, такая критическая ситуация сложилась не только в Кировской области. Тридцать три российских региона имеют госдолг на уровне размера собственных доходов, а 14 регионов уже перешагнули эту черту. Почему так произошло? Я считаю, что главная причина здесь – это политика, которую проводил федеральный центр. И это подтвердила Счётная палата России, проверявшая Кировскую область в 2015 году. Именно объём расходов, требующих финансового обеспечения в соответствии с решениями, принятыми на федеральном уровне, привёл к тому, что в 2013 году у нас расходы увеличились на 7,8 миллиарда, а в 2014-м и 2015 годах – на 9,5 миллиарда рублей.

Какие решения имеются в виду? Это новая методика платежей по обязательному медстрахованию, которая нам за три года обошлась дополнительно в 1,8 миллиарда рублей. Это майские указы Президента: на их реализацию за три года потребовалось 8,3 миллиарда. Это перевод на областное финансирование учреждений начального и среднего образования (почти 1,8 миллиарда), передача полномочий по проведению оздоровительной кампании детей (887 миллионов) и так далее, и тому подобное. И ещё один момент: федеральный центр, выделяя региональным бюджетам субсидии (а наша область получает не менее тридцати субсидий в год), ставит обязательным условием софинансирование. Причём доля софинансирования по разным программам очень сильно различается. В каких-то программах это 5%, а в каких-то и 55%. То есть снова нужно где-то искать деньги.

Всё это вместе взятое и побудило нас брать кредит за кредитом, вгоняя регион в долговую яму. Так что наследство нашему вр.и.о. губернатора Игорю Васильеву и его команде, надо признать, досталось тяжёлое.

О формате

С Игорем Владимировичем у нас получился, как мне кажется, очень хороший и доверительный разговор. В своё время он был аудитором Счётной палаты России и прекрасно понимает специфику нашей работы. Я увидел, что у него действительно есть желание навести порядок, особенно в использовании бюджетных средств. В частности, он предложил скорректировать формат нашей совместной работы, и теперь итоги наших контрольных мероприятий никто в долгий ящик не отложит – они будут в оперативном порядке рассматриваться или на расширенных заседаниях правительства или на совещаниях с участием главных распорядителей бюджетных средств и представителей КСП. И одно такое мероприятие, кстати, мы уже провели – по итогам проверки использования бюджетных средств в рамках программы содействия занятости населения. Был приглашён начальник ГСЗН Кировской области Андрей Нечаев, перед всеми участниками встречи были поставлены конкретные задачи с точными сроками исполнения. Так что, я думаю, такой формат мог бы быть очень эффективным. 

Раньше я в конце каждого года направлял губернатору записку о том, какие предписания КСП не выполнены, предлагал применить к виновным должностным лицам меры принуждения и привлечь за неисполнение наших требований к дисциплинарной ответственности. В декабре 2016 года готовить такую записку у меня впервые за всё время работы не оказалось повода. Более того: 90% от общего числа выявленных нами нарушений (на общую сумму в 734 миллиона рублей!), которые были возможны к устранению, в прошлом году были устранены до момента представления годового отчёта Контрольно-счётной палаты. Это очень хороший показатель, он существенно выше, чем когда-либо ранее.

Психология наших руководителей начала меняться. Раньше для них главным было моментально отреагировать на наше представление, любым способом оправдаться, написать, что палата делает некорректные выводы. Очень много приходило формальных ответов. В 2011 году, когда я пришёл в КСП, работать в этом смысле было вообще очень сложно. К 2015 году, к концу первого срока моих полномочий, картина, конечно, поменялась – но не настолько кардинально, как это произошло за последние полгода.

О корпусе

Мне понравилось, что наш вр.и.о. губернатора увидел в КСП орган, который способен не только фиксировать недостатки, но и выходить с предложениями по повышению эффективности бюджетного процесса, работать на упреждение финансовых нарушений при использовании бюджетных средств и государственного имущества, чтобы предотвратить системность.

Почему важно работать на упреждение? Чтобы не повторялись ситуации, подобные той, что недавно «выстрелила» по новому хирургическому корпусу Нолинской ЦРБ. Мы ещё в июле направили в областное министерство государственного имущества акт проверки с указанием на нарушение закона при выделении земельного участка. Но получили ответ: дескать, вы заблуждаетесь, у нас всё сделано законно. В итоге время было потеряно, а ситуация доведена до абсолютно ненужного скандала.

Вообще на покупке этой нолинской больницы, если бы мы не вмешались, бюджет мог потерять очень приличные деньги. Там ведь не только земельный участок был выделен с нарушениями. Там и проектно-сметная документация была не в полном объёме: мы пытались её посмотреть – а части документов нет. Подрядчика определили заранее, без всяких конкурсных процедур, пошептались с ним тихонечко, цену обговорили, он взял кредит, нанял местных субподрядчиков, материалы начал применять, которые подешевле… Тогда мы написали письмо в областной минфин, попросили при приобретении здания обратить внимание на достоверность цены. И договорились, чтобы наш УКС провёл оценку и назвал реальную сумму, за которую можно было бы купить то, что они там, в Нолинске, настроят.  

Вообще, как показал проведённый нами аудит эффективности использования бюджетных средств на строительство объектов капитального строительства, бюджетная эффективность при покупке готовых объектов отсутствует. Стоимость таких объектов, как правило, завышена. Кроме того, такой способ закупки сдерживает развитие конкуренции на строительном рынке. Поэтому, думаю, правильней в такой ситуации было бы заключать договор подряда с отсрочкой платежа, чтобы всем было понятно: денег сегодня нет, но вы, ребята, подряжайтесь, только соблюдайте все конкурсные процедуры, чтобы всё было открыто и гласно. А расчёт – частями.

О рисках

В целом потери областного и местных бюджетов от нарушений, выявленных в ходе аудита эффективности использования бюджетных средств на строительство, реконструкцию, приобретение и ремонт объектов капитального строительства за 2011-16 годы, составили более 720 миллионов рублей. Это огромная сумма по любым масштабам. И основная часть потерь пришлась на затраты по подготовке нереализованных проектов (256,7 миллиона) и на оплату невыполненных, некачественных и работ завышенной стоимости (206 миллионов рублей).

При этом всю вину за неэффективно потраченные деньги, считаю, списывать на местное руководство было бы неправильно. Система в целом по стране устроена так, что без готовой проектно-сметной документации попасть в федеральную программу – и получить деньги на реализацию проекта – невозможно, меж тем как наличие ПСД попадания в программу вовсе не гарантирует. Но вопросы, тем не менее, возникают. И по качеству документации (чем-то же она не устраивает федералов?), и по её количеству (стоит ли плодить множество проектов – или лучше довести до ума один?). И вопросы обоснованные. Особенно если вспомнить, что риски утраты средств бюджета Кировской области, вложенных в подготовку невостребованной в дальнейшем проектной документации, оцениваются в 274 миллиона, а местных бюджетов – более чем в 73 миллиона рублей.

Тем временем, у нас эти ПСД попросту складируются. Наразрабатывали дорожники проектно-сметной документации, а не пригодилась – отдали в районы: пусть, дескать, лежит до лучших времён. Но в 2011 году, когда разрабатывались проекты строительства дорог, нормы и требования были другие. Сегодня, чтобы строить по этим проектам, их надо актуализировать, дорабатывать, а это требует новых расходов.

Поэтому, мне думается, подход должен быть такой: если деньги под строительство есть – ПСД делать надо, а если нет или они под вопросом – тогда не стоит и рисковать.

О ресурсах

Когда Игорь Васильев говорит, что Кировской области надо делать ставку на собственные доходы, он, безусловно, прав. Другой вопрос – каким источниками этих доходов мы сегодня реально располагаем. Ставить всё на лес, как некоторые призывают, я бы не стал. Хотя бы потому, что точных расчётов по этой отрасли никто не представил. Ставить на активизацию работы с налогоплательщиками – тоже, пожалуй бы, воздержался. Ресурсов по увеличению налогов у нас не много. Кроме того, часть наших предприятий перерегистрировалось в Татарстане и в Москве, что затрудняет администрирование и контроль. То есть без помощи федерального центра нам, в любом случае, не выжить – и это, к счастью, понимают не только в правительстве области, но и в Москве, которая, кстати, – благодаря принципиальной позиции вр.и.о. – уже пошла нам навстречу, на пять миллиардов рублей увеличив объём дотаций. Не говоря уже о тех бюджетных кредитах, которыми они заместили наши коммерческие, существенно облегчив нам долговое бремя. И это хорошо. Сегодня в ходе определения дальнейшей государственной политики регионального развития и межбюджетных отношений обсуждается вопрос об увеличении объёмов дотации регионам при сокращении объёмов бюджетного кредитования. При этом во главу угла всё чаще ставятся принципы проектного управления.  Есть проект – получи деньги и покажи результат.

Сегодня на каждую субсидию, которую мы получим, Минфин России подписывает с нами соглашение, где чётко определены показатели, на которые мы обязаны выйти. Предполагает подписание аналогичного соглашения и полученная областью дотация в 9,5 миллиарда рублей. И, наконец, чтобы добиться бюджетного замещения наших коммерческих кредитов, мы тоже подписали соглашение, взяв на себя обязательства существенно снизить госдолг и к 2020 году довести его до 59% от собственных доходов бюджета. Причём наказание за невыполнение условий соглашения установлено максимально жёсткое – возврат денег. А потому в нынешнем году, по предложению вр.и.о. губернатора, наша Контрольно-счётная палата активно займётся контролем над выполнением соглашений по предоставлению этих субсидий, дотаций и кредитов, чтобы своевременно предупредить возможные риски взятых обязательств.

На какие ещё резервы может рассчитывать наш регион? Результаты всех наши контрольных мероприятий говорят о том, что, во-первых, мы часто неэффективно тратим бюджетные деньги, причём речь идёт о сотнях миллионов рублей. А, во-вторых, мы видим определённый ресурс в неналоговых доходах, которые администрируются нашими органами государственной власти. Плановые показатели по этим доходам сегодня формируются самими администраторами и ими же самими по итогам года либо значительно не выполняются, либо ещё значительней перевыполняются, что ставит под сомнение их обоснованность. Поэтому в этом году мы намерены провести большое экспертное мероприятие по анализу бюджетного процесса в части формирование  доходов, в ходе которого постараемся дать оценку тому, насколько эффективно работают администраторы доходов  бюджета. Ибо это наш ресурс. И сбрасывать его со счетов мы права не имеем.

Подготовил Николай Голиков

Ваше имя *

Содержимое *

Проверочный код

Пожалуйста ответьте на вопрос, который Вы видите на картинке.